依此逻辑，行政许可在创设相对人对公共资源的开发、使用权时，也同样可以以合同的形式来表现这种许可与受让关系。

[46] 行政法领域历来注重行政行为的客观法律效果，不关注行政主体的内心意思，对意思表示不真实的形态几乎不予讨论。由此可见，意思表示约束力较弱是行政协议履行阶段的一种特殊图景。

依我国立法者和权威学说的解释，重大误解所指向和涵盖的内容实际上就是意思表示错误的内容及范围。[12] 参见韩宁：《行政协议研究之现状与转向》，载《法治研究》2019年第6期。[54] 参见最高人民法院（2018）最高法行申8980号行政裁定书。关键词:  行政协议 合同 民法典 行政优益权 意思表示 意思表示源自私法体系中的法律行为理论，现已成为民法领域的核心概念，如2020年5月颁布的《民法典》第一编第六章专门对此作出了详细规定。第一，意思表示真实性的举证责任分配。

对意思表示的争议，行政裁判中可实行谁主张、谁举证的规则去作出判定。（2）表示与真意不一致。与行政主体不同，相对人享有的是撤销权利，作为可撤销事由的前提是不会令公共利益受损。

[22]虽然行政协议有意思表示一致的外观，却少合意的实质内容。[43] 参见陈天昊：《行政协议中的平等原则——比较法视角下民法、行政法交叉透视研究》，载《中外法学》2019年第1期。另一方面其意思表示的形成过程更具可视化，即均要以特定形式予以显现。另外，还有必要结合行政协议的特点，灵活运用好行政惯例等特殊解释方法。

根据私法上的规则，一般设定了欺诈、胁迫、乘人之危、重大误解等意思表示不真实情形下民事合同的效力问题。行政协议过程与救济这两个部分的研究，分别着眼于现实操作和纠纷解决，是对行动中法律的探讨。

本文所讨论的意思表示特殊性，并非是否认意思自治的核心要义，而是认为其所处场域、表现形态、对法律效果的影响以及对司法规则的形塑等方面与民事合同有所差异。行政协议争议发生于协议缔结之后，双方在订立行政协议时的内心真意很难再次客观呈现。简言之，行政协议作为双方行政行为的范畴，任何一方当事人都具有意思表示的空间。在作为纠纷解决主渠道的行政诉讼环节，除了探求意思表示真实性，法院还需应对合法性审查与意思自治的关系，在采用多元解释方法基础上，处理好意思表示真实性的举证责任分配、格式条款中行政优益权可能的不当影响、其他行政解释对意思表示的冲击等论题。

[55]很多行政协议诉讼中，有些当事人尤其是原告，都对订立行政协议的意思表示的真实性提出过异议。通过文义解释，旨在实现清楚无误的客观文义，对行政协议内容的概念有着更为全面的理解。行政管理实践中，行政主体存在独特的惯例或者习惯，法院在解释意思表示时可考虑遵循此惯例行事。[50] 《德国民法典》第133条规定解释意思表示须探究其真意，不得拘泥于词句的字面意义。

[23] 参见江嘉琪：《我国台湾地区行政契约法制之建构与发展》，载《行政法学研究》2014年第1期。对相对人而言，因他对行政协议产生了重大误解，将可能使其权益受到较大损害以及无法达到订立行政协议的目的，其意思表示不真实将使得行政协议可变更、可撤销乃至无效。

[22] 此时，如何判定公民内心是否真正同意就成为关键的问题。其他行政协议类型留待实践加以摸索，但明显不止于上述几种，而是广泛应用于经济管理、公共服务、社会稳定等多个领域。

与民事合同一样，行政协议的成立不能欠缺双方意思表示一致。那么，这就需要对格式条款中意思表示作出解释。[33]笔者认为，错误和误解只是发生主体不同，二者的意涵、性质及产生效果是大体相当的。民事主体的主观内心意思，需要通过客观外在的表示行为而得到体现。[6] 参见王学辉：《行政法意思表示理论的建构》，载《当代法学》2018年第5期。[20]根据《山东省行政程序规定》《湖南省行政程序规定》等地方程序立法中关于行政协议的规定可知，实践中意思表示一致的达成，大体包含招标、邀请发价和直接磋商等三种协商方式。

源于现实中的各种事由，两者不一致的情形比较常见。根据《行政诉讼法》第6条规定，行政诉讼确立了合法性审查原则。

实际生活中行政主体提供了很多行政协议范本，这便是格式条款问题。根据主体不同，行政法上意思表示模式一般可分为三种：单独属于行政主体、单独属于相对人以及行政主体与相对人双方共同而为。

而行政协议的行政性与合同性决定了，法院在行政裁判阶段不仅需要探究意思表示的真实性，而且应当审查意思表示的合法性。被上诉人在选房时才向上诉人提供《梦白村安置房屋通知单》《安置房屋确认单》《承诺书》等材料，上诉人明知承诺书不是自己的真实意愿，但不签订承诺书就拿不到房屋确认单，当日就无法选房。

二、意思表示在行政协议成立阶段的表征 行政协议过程性视域下，行政主体与相对人形成法律关系的首要环节是订立。（二）意思表示的过程与限度 协议，特指当事人意思表示的合意。与胁迫的显性特征不同，格式条款中隐性的不当影响值得留意，这对行政诉讼提出了新要求。对意思表示解释的司法作业，难以回避行政协议的具体内容和条款，即需要围绕行政协议书文本而展开，解释体现一定作为的表示。

行政协议也被称为行政合同或行政契约，是服务行政与合作行政兴起背景下的产物，与传统行政法上命令—服从式的高权模式有所区别。[16] 参见[英]P·S·阿蒂亚：《合同法概论》，程正康等译，法律出版社1982年版，第5页。

[30]考虑到行政协议的公共属性或管理属性，建议我国根据书面的明示方法将意思表示一致的结果固定下来。法院对该采矿权纠纷案中意思表示的解释方法，对同类行政协议纠纷的解释有启示意义。

[31]总之，行政协议成立阶段需要双方在特定书面载体上体现意思表示一致。行政优益权概念源自法国，该国行政法将行政合同履行过程中政府享有的一系列超越性权力统称为优益权。

基于信赖利益保护原则及诚信原则，行政主体亦不得擅自变更、解除行政协议。总的来说，在《行政协议规定》业已出台的背景下，行政协议理论与实务研究应当重视司法审查导向的规范分析。如在土地房屋征收补偿协议中，一般都是行政主体最先动议，后续通过相对人的回应才能够使之成立。[13] 王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第99页。

行政协议成立后，尽管意思表示会拘束双方的履约行为，但行政优益权能够单方面截断此种效果。行政主体意思表示的作出，并非是一个静态的时间点，而是包括标准设定、启动、运行到作出的一个动态过程。

[18] 王利明：《论行政协议的范围——兼评关于审理行政协议案件若干问题的规定第1条、第2条》，载《环球法律评论》2020年第1期。不管是公法还是私法，迄今我国立法上没有意思表示错误的表述，民法理论与实务中是从当事人主观过错出发使用了重大误解的概念，学界由此对错误与误解的关系产生一定争论。

法院认为，行政机关在职权范围内对行政协议约定条款进行的解释具有法律约束力。在行政协议争议已被纳入行政诉讼受案范围的情况下，书面形式的内容更便于法院推定行政主体的意思表示，以提升争议解决的质效。